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某企業(yè)在報批環(huán)評文件時,其提供的土地利用總體規(guī)劃等資料載明,項目所在用地性質已由工業(yè)用地變更為商住用地,但在變更前廠房已辦理了建設用地規(guī)劃許可證,同時屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具了相關證明。那么,針對上述情形,屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具的證明能否作為符合規(guī)劃的法定依據?審批部門如不予認可,擬作出的不予批準決定是否合法?環(huán)保部門審批環(huán)評許可應當重點審查什么內容?
環(huán)評許可審批過程中,審批機關對環(huán)評文件的審查內容屬于“有限審查”
首先,是否符合法定規(guī)劃應當是環(huán)評文件的重要審查內容。《建設項目環(huán)境保護管理條例》第十一條第一項明確,建設項目類型及其選址、布局、規(guī)模等不符合環(huán)境保護法律法規(guī)和相關法定規(guī)劃的,主管部門應當依法作出不予批準的決定。由此,主管部門應當要求申請人在報批環(huán)評文件時提供相關規(guī)劃文件,并依法對項目選址是否符合規(guī)劃的情況進行審查。
同時,需要明確的是,上述法規(guī)明確的“相關法定規(guī)劃”,主要指依法依規(guī)編制的環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、區(qū)域控制性詳細規(guī)劃、行業(yè)主管部門的專項規(guī)劃等規(guī)劃,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案、產業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響報告書等并不屬于法定規(guī)劃范疇。
如文章開頭所提及案例,基層環(huán)保部門在環(huán)評審批過程中,往往遇到部分項目未能提供有效的規(guī)劃文件,而以屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具證明的方式進行說明,這顯然不能作為符合規(guī)劃的法定依據。
如某行政案中,法院裁判認為,潮州市潮安區(qū)東鳳鎮(zhèn)人民政府出具了有關“該項目為潮安區(qū)東鳳鎮(zhèn)規(guī)劃的集中拋光點”的證明,潮安區(qū)環(huán)保局也以此作為審查建設項目是否符合相關規(guī)劃的依據,但該《證明》并非法定規(guī)劃許可文件,也缺乏合法的審批依據。
其次,環(huán)評文件的審查范圍還包括建設項目的概況、周圍環(huán)境現(xiàn)狀、對環(huán)境可能造成影響的分析、預測和評估等內容。《環(huán)境影響評價法》第二條規(guī)定,環(huán)境影響評價,是指對建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估,提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施,進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。
因此,建設單位提出申請時,除了應當提交報批申請、項目環(huán)評文件及依據法律法規(guī)應當提交的其他文件外,還應當依法提供建設項目是否符合國家產業(yè)政策和清潔生產標準或者要求;選址、選線、布局是否符合區(qū)域、流域規(guī)劃和城市總體規(guī)劃;項目所在區(qū)域環(huán)境質量是否滿足相應環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃標準或要求;擬采取的污染防治措施能否確保污染物排放達到規(guī)定的排放標準和總量控制要求等材料給主管部門進行全面審查。
但是,環(huán)評許可的審查范圍僅限于環(huán)評相關法律規(guī)范規(guī)定的范圍,超出法律規(guī)范規(guī)定的內容則不應納入審查。
此外,如建設項目存在“未批先建”“未驗先投”等環(huán)境違法行為,能否報批環(huán)評?對此,現(xiàn)行法律法規(guī)并未禁止存在“未批先建”“未驗先投”等環(huán)境違法行為的建設項目報批環(huán)評手續(xù)。原環(huán)保部《關于進一步加強環(huán)境影響評價違法項目責任追究的通知》明確,對于未依法實施行政處罰、未按處罰要求整改到位的環(huán)評違法項目,一律不予受理其環(huán)評文件。該通知也表明并非所有環(huán)評違法項目都排除在受理范圍之外。
與此相對應的是,經批準后的環(huán)評文件,其效力約束的范圍也屬于“有限約束”
按照《環(huán)境影響評價法》第二十四條第一款規(guī)定,經批準后,建設項目的性質、規(guī)模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的,建設單位應當重新報批環(huán)評文件。
環(huán)評審批的效力約束范圍主要是確認項目的性質、規(guī)模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施等關鍵要素;如非上述要素的變化,建設單位無需重新報批環(huán)評文件。
如:A單位取得環(huán)評批復后,通過民事協(xié)議方式將項目轉讓給B單位,那么B單位無需重新報批,只要按照原環(huán)評及批復進行建設即可。又如:建設單位取得環(huán)評批復并建設投產后,僅原料的來源地發(fā)生改變,且未導致上述關鍵要素發(fā)生重大變動,那么,此情形也無需重新報批環(huán)評。
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